Foto: Divulgação

Difícil imaginar; mas aconteceu: em semanas atrás, o artigo anterior da coluna, sobre as agruras da Ferrogrão, já está desatualizado. Exige uma errata ou, ao menos, uma complementação: AGU, Funai e, de novo o Ibama deram suas contribuições para aumentar os bate-cabeças e fertilizar ações dos “pescadores de águas turvas” (expressão usual na Esplanada, há algumas décadas).

Paralela e adicionalmente, ações/manifestações no STF (ADI-5905), da Câmara dos Deputados (PL-10.678/18) e do judiciário (STJ e tribunais regionais), ainda que independentes e aparentemente desconexas, ajudam a aumentar a entropia do processo decisório. Esclareça-se: essa é outra ADI; não a sob relatoria do Min. Alexandre de Moraes (ADI nº 6.553) que, incidentalmente, volta à pauta para a plenária de 8/ABR próximo.

As experiências indicam, e manuais de boas práticas para implantação de empreendimentos infraestruturais recomendam a participação de diversas partes interessadas (“stakeholders”) nos respectivos processos decisórios. No caso de projetos “greenfield”, e/ou quando envolvem populações tradicionais em territórios na sua área de influência, ainda com mais razão e maior cuidado. Isso é sabido e deve ser praticado.

Nessa linha, no caso da Ferrogrão, década e meia depois de idas-e-vindas, já poderíamos estar bem mais avançados: poderíamos estar aprofundando análises e discutindo/negociando com as partes interessadas, p.ex, como maximizar o valor da FG sob dimensões diversas (desenvolvimento regional, transição energética, redução de emissões de GEE), como ocorre em diversos outros países (tema a ser desenvolvido em um próximo artigo).

Canadá à frente (o benchmarking usual); mas também Austrália e USA, aqui agregados como exemplos, ademais, por serem países de grandes territórios, de colonização contemporânea à brasileira, originalmente ocupados por inúmeras etnias indígenas/aborígenes e, a despeito de turbulências sazonais, não seria exagero considerá-los democracias consolidadas; certo?

A propósito: viagens/missões técnicas ao exterior são frequentes nos governos das 3 instâncias. Normalmente envolvem técnicos e autoridades públicas, mas também executivos privados. Por que não se organizar uma dessas missões (público-privada), específica, a um desses países, para examinar mais detalhadamente tais experiências exitosas? Tempo e recursos bem empregados. Fica a sugestão!

Poderíamos, também, estar modelando e negociando formas de maximizar os benefícios (emprego e renda, desde logo) para os cerca de 950 mil brasileiros (8,35% dos quais são indígenas – Censo/2022) que vivem nos municípios lindeiros ao projeto; cujas prefeituras, por sua vez, com maior receita tributária, poderiam viabilizar mais e novos serviços públicos. De igual forma, poderíamos estar estudando e discutindo melhores alternativas para governança do empreendimento; e/ou como melhor mitigar os impactos negativos (ambientais, econômicos e sociais), inexoráveis em empreendimentos infraestruturais, a par dos impactos positivos visados. Ou, avaliando e negociando formas de compensações e/ou, mesmo, de participações nos ganhos do empreendimento; como há inúmeros exemplos pelo mundo.

Mas não: seguimos embaralhados (cada vez mais embaralhados!) e nos debatendo (ainda) com questões mais basais. Definições mais primárias!

Qual o busílis?

A AGU, por meio de Recurso de Agravo de 12 páginas, protocolado no último 23/MAR, contesta cada um dos pontos do Despacho do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa no Processo nº 025.756/2020-6 do TCU (12/MAR). Em particular: a) Necessidade de submissão do despacho monocrático ao plenário do TCU (Item-81ss); b) Inexistência de exigência jurídica de licença prévia como condição para a realização do leilão (Item-36ss); c) Inexigibilidade de realização de CLPI antes da LP (Item-61, 66 e 68): “A jurisprudência do TRF-1 e do STJ indica que a consulta deve estar concluída antes da Licença de Instalação, e não antes da Licença Prévia” (Item-68).

Em meio às contestações, quase en passant, a AGU fornece uma informação nevrálgica e preocupante: a despeito do Ministério dos Transportes vir de anunciar uma política de aporte de recursos federais (diretos e/ou indiretos) para implantação de projetos ferroviários, por meio do mecanismo denominado “Viability Gap Fund – VGF”, a Ferrogrão não será contemplada: “... não deverá prever auxílio, aporte público ou aplicação de recursos derivados de investimento cruzado” (Item-71ss). Na prática, isso significaria que, ainda que liberado pelo STF, mesmo que cumpridas as exigências do TCU, ainda que realizadas as CLPI, mesmo que licenciado ambientalmente, passam a ser quase remotas as possibilidades de se ver sequer iniciada a implantação da Ferrogrão (ou até mesmo de haver interessados na concessão)!

Por seu turno, a Funai vem de revisar o Termo de Referência para a “componente indígena” do licenciamento ambiental da FG. Quatro aspectos merecem destaque no TR:

a) Inclusão de várias terras indígenas no escopo, algumas muito distantes, como a Capoto/Jarina (Mebêngôkre Kayapó, Tapayuna): 164,58 km do eixo da FG;

b) Inclusão de avaliação de impacto cumulativo – AIC na análise; está definida como “... aqueles que resultam de efeitos sucessivos, incrementais e/ou combinados de uma ação, projeto ou atividade quando somada a outras existentes, planejadas e/ou razoavelmente antecipadas” (pg. 277 de “Avaliação de impacto ambiental – conceitos e métodos”, 3ª edição, de Luis Enrique Sánchez; uma das referências sobre o tema no Brasil, e sua obra algo como uma “Bíblia”);

c) Exigência dos “seguintes projetos e indutores de mudança” para a AIC: Ferrogrão, BR-163, MT-322, Hidrovia do Tapajós (supõe-se concessão) e dragagem emergencial do Rio Tapajós. Lavouras de soja, atividades ilícitas (garimpo, desmatamento, grilagem, pesca ilegal, extração ilegal de madeira). Terminal da Cargill em Santarém (um arrendamento em porto público). ETC Unitapajós, Hidrovias do Brasil, Cargill, Cianport, Rio Tapajós, Amport, "Bom Sucesso 01 e 02"; "Meu Recanto 02"; Embraps; Rurópolis; TOP; e Calha Norte. Todos com processos em tramitação na Funai. Registro: esse é o “rol mínimo” (Item VII-3)!

d) Definição de metodologia (Item-2): “...deve observar os Protocolos de Consulta dos distintos povos indígenas (CLPI da Convenção OIT-169), bem como subsidiar a análise integrada dos impactos cumulativos (aditivos e sinérgicos) resultantes dos empreendimentos (instalados, planejados ou previsíveis) para a área do entorno das terras indígenas, levando-se em consideração a garantia da reprodução física, social, cultural e espiritual dos povos indígenas”.

O Ibama aparentemente tem visão distinta do processo e, se por coincidência ou não, apressou-se a explicitá-la ao responder (20/MAR/26) consulta sobre a rodovia BR-319/AM/RO (processo congênere): “...informa-se que o Ibama reconhece a releva?ncia da OIT-169, da qual o Brasil é signatário. Contudo, conforme entendimento te?cnico consolidado no a?mbito da Diretoria de Licenciamento Ambiental, na?o compete ao o?rga?o ambiental licenciador implementar a CLPI, nos moldes previstos na referida convenc?a?o, no a?mbito dos processos de licenciamento ambiental...”. De quem, então, é a competência?

A ADI-5905, da PGE/RR, em análise pelo STF, argui a constitucionalidade “do art. 6º-1, art. 13-1 e 2, art 14-1 e 2, art. 15-2 da OIT-169...”: pede, no cerne, o “reconhecimento da invalidade jurídico-constitucional” de tais dispositivos; pilares centrais da Convenção. O PL-10.678/18, de autoria da Dep. Erika Kokay (PT-BSB) e relatoria da Dep.Talíria Petrone (PSOL-RJ), já aprovado na comissão, propõe regulamentar a CLPI; no mérito ampliando-lhe o escopo. Já o STJ, conforme jurisprudência mencionada no Agravo da AGU, condiciona sua aplicação: “A OIT-169 é expressa em determinar, em seu art. 6º, que os povos indígenas e tribais interessados deverão ser consultados”; mas destaca condições: "sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente". Quais, então; no caso da FG?

Com esse pano de fundo, falar-se de previsibilidade, segurança jurídica e projeto de estado beira uma ficção; não? No mínimo uma licença poética. Não parece estarmos entre uma governança estocástica e uma regulação quântica?

Vale o entendimento do TCU ou da AGU? Da Funai ou do Ibama? Da PGE/RR ou dos órgãos ambientais? É possível conciliar essas divergências?

Aliás, vale a pena cotejar-se os entendimentos de cada um desses órgãos do estado brasileiro com o “Toolbox” da própria OIT, com subsídios para a interpretação e aplicação da Convenção nº 169. Uma convenção, registre-se, majoritariamente latino-americana: dos 24 entre os 193 países-membros da ONU que a ratificaram, 15 são do nosso continente (apenas 1 é africano e 6 europeus).

Há saída?

Sim! Há necessidade de protocolos específicos para cada empreendimento. Entretanto, como primeiro passo (imprescindível e inadiável), urge uma regulamentação geral dos ritos e instrumentos para aplicação da OIT-169 no Brasil, como balizador dos protocolos (individuais). Quando mais não fosse, porque o próprio Ibama, por duas vezes, em sua resposta citada, reconhece tanto essa lacuna como, implicitamente, a insuficiência da mencionada Portaria Interministerial nº 60/2015 (focada no Ministério da Saúde e suas interfaces com Funai, FCP e Iphan dentro dos processos de licenciamento ambiental: nem OIT nem CLPI são mencionadas): “... reitera-se que a definic?a?o sobre a realizac?a?o da CLPI, nos termos da Convenc?a?o nº 169 da OIT, e sobre o ente responsa?vel por sua conduc?a?o constitui mate?ria de a?mbito estatal mais amplo, ainda pendente de regulamentac?a?o especi?fica”. E acrescenta: “...especialmente diante da ause?ncia de regulamentac?a?o especi?fica pelo Poder Executivo Federal quanto aos procedimentos, momento de realizac?a?o e autoridade responsa?vel por sua conduc?a?o”. Poderia ser mais claro?

Há muitos temas a serem regulamentados. Mas, já das divergências apontadas, é possível dizer que ao menos esses oito não podem estar ausentes:

1) Processo: a CLPI é parte do processo (trifásico) de licenciamento ambiental, ou deve precedê-lo?

2) Consultados: Apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais (beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas) devem ser consultados?

3)  Habilitação: Será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação (permanente) ao território? Como?

4) Consultar: Qual a implicação? Abrange possibilidade de veto? Ou visa “compatibilização de interesses”? Ou, ainda, a consulta tem como escopo também o “se”, ou apenas o “como” (implantar)?

5)  Além dos 10 km, usuais, o que objetivamente deve ser considerado? E como?

6) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o serão nas “Avaliações Ambientais Estratégicas – AAE”? Essa avaliação será exigida apenas para a FG ou para todo e qualquer empreendimento infraestrutural?

7)  Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPI? E de ONGs? E de entidades internacionais/multilaterais?

8) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar (ou não) as manifestações oriundas das CLPIs?

Urge tal regulamentação, sob pena de projetos infraestruturais no País seguirem patinando, postergados para as próximas décadas/gerações ou, até, inviabilizados. Projetos ferroviários, hidroviários, portuários, rodoviários, dutoviários, foco do noticiário recente; mas também de geração e transmissão de energia, telecomunicações, etc.

E não apenas na Amazônia e áreas de florestas. A OIT-169, p.ex, surpreendentemente, vem de ser incorporada à modelagem do Porto de São Sebastião-SP (Seção-F, Ambiental, do EVTEA): um porto urbano, em funcionamento (inaugurado há 71 anos – 1955), vizinho de um TUP onde mega-petroleiros são atendidos desde 1976; e, se não bastasse, para um projeto de expansão! Lembrando: a OIT-169 é uma “Indigenous and Tribal Peoples Convention”!

E mais: não apenas impactando (negativamente) a economia do País e o desenvolvimento regional; mas também privando as próprias populações tradicionais/indígenas de serem beneficiadas; como no Canadá, USA, Austrália, consideradas as melhores referências internacionais no encaminhamento de projetos com esse perfil. Uma curiosidade: nenhum dos 3 países é ratificante da OIT-169!

Mas, como o Brasil o é, ao menos até 2032 tem o dever de aplicá-la. Responsável e consequentemente... o que, sem regras claras e estáveis, é muito difícil. Quase impossível.

Regulamentação já!

Frederico Bussinger – Engenheiro, economista e consultor. Foi diretor do Metro/SP, Departamento Hidroviário (SP), e da Codesp. Também foi presidente da SPTrans, CPTM, Docas de São Sebastião e da Confea.

O conteúdo dos artigos é de responsabilidade dos seus autores. Não representa exatamente a opinião do MODAIS EM FOCO.